정비구역지정의 법적성격과 정비구역의 지정․고시없이 한 추진위원회 설립승인의 효력

천지인합동법률사무소 변호사 남기송

정비구역이란 정비사업을 계획적으로 시행하기 위하여 구역지정의 절차와 요건 등에 의하여 지정․고시된 구역을 말하는데(도시및주거환경정비법 제2조 제1호), 정비구역의 지정은 향후 진행될 정비사업의 구체적인 내용을 정하지 않고 단지 대상지역의 면적만 확정하므로 계획내용(건폐율, 용적율, 사업예정시기 등)을 정할 필요가 있다. 이에 따라 정비구역의 지정은 그에 부가하여 정비계획의 수립이라는 정비구역 내 정비사업의 지침이 되는 구속적 행정계획을 수반하게 된다. 이 경우 정비계획은 기본계획을 해당 지역 안에서 구체화한 것이라는 점에서 기본계획과는 차이가 있고, 정비구역 중에서도 개별 정비사업 자체를 위하여 정비사업의 시행자가 구역지정 고시 후에 수립하는 사업시행계획과도 다르다.

이러한 정비구역이 지정․고시되면 도시정비법 시행령 제13조의 4 제1항에서 규정한 바와 같이 ① 건축물의 건축 등 : 「건축법」 제2조 제1항 제2호에 따른 건축물(가설건축물을 포함한다)의 건축, 용도변경, ② 공작물의 설치 : 인공을 가하여 제작한 시설물(「건축법」 제2조 제1항 제2호에 따른 건축물을 제외한다)의 설치, ③ 토지의 형질변경 : 절토·성토·정지·포장 등의 방법으로 토지의 형상을 변경하는 행위, 토지의 굴착 또는 공유수면의 매립, ④토석의 채취 : 흙·모래·자갈·바위 등의 토석을 채취하는 행위. 다만, 토지의 형질변경을 목적으로 하는 것은 제3호에 따른다, ⑤ 토지분할, ⑥ 물건을 쌓아놓는 행위 : 이동이 용이하지 아니한 물건을 1월 이상 쌓아놓는 행위, ⑦죽목의 벌채 및 식재 등의 행위를 하고자 하는 경우 시장․군수의 허가를 받아야 하고, 도시정비법 제5조 제7항에서는 ‘국토교통부장관, 시·도지사, 시장, 군수 또는 구청장은 비경제적인 건축행위 및 투기 수요의 유입 방지를 위하여 제3조제3항에 따라 기본계획을 공람 중인 정비예정구역 또는 정비계획을 수립 중인 지역에 대하여 3년 이내의 기간(1회에 한하여 1년의 범위 안에서 연장할 수 있다)을 정하여 대통령령으로 정하는 방법과 절차에 따라 건축물의 건축, 토지의 분할 행위를 제한할 수 있다.’고 규정하여 일정한 행위를 제한하고 있다.

따라서 정비구역의 지정 등은 구속적 사항을 담고 있는 행정계획으로서 행정처분이라 할 것이다.

이러한 정비구역의 지정과 관련하여 토지등소유자들이 직접 신청권을 가지는지 여부에 대하여 많은 사람들이 궁금해 하였는데, 이는 토지등소유자에게 정비구역의 지정권을 인정하게 되면 행정청의 거부처분에 대해 다툴 수 있기 때문이다. 정비구역 지정 및 정비계획의 수립에 대한 권한은 도시정비법 제4조에서 입안권과 결정권으로 명시적으로 배분되어 정비계획 등의 결정주체는 시․도지사 등이 되고 입안의 주체가 되는 기초자치단체인 시장․군수는 그 ‘신청권’을 갖게 된다. 종전 도시정비법령에는 주민의 정비계획 입안제안권 등을 명문화하지 않았으나, 2009. 2. 6.자에 개정된 도시정비법 제4조 제3항(현행 도시정비법 제4조 제4항)은 ‘토지 등 소유자는 다음 각 호의 어느 하나에 해당하는 경우에 시장․군수에게 제1항에 따른 정비계획의 입안을 제안할 수 있으며, 이 경우 정비계획의 제안을 위한 토지 등 소유자의 동의, 제안서의 처리 등에 관하여 필요한 사항은 대통령령으로 정한다. 1. 제3조 제1항 제9호에 따른 단계별 정비사업추진계획상 정비계획의 수립시기가 1년(시․도 조례가 그 이상의 연수로 정하는 경우에는 그 연수로 한다) 이상 경과하였음에도 불구하고 정비계획이 수립되지 아니한 경우, 2. 토지 등 소유자가 제8조 제4항에 따라 주택공사 등을 사업시행자로 요청하고자 하는 경우, 3. 대도시가 아닌 시 또는 군으로서 시․도 조례가 정하는 경우’ 라고 규정하여, 위 규정에 한하여 토지 등 소유자들의 정비계획 입안제안권을 명시하였다. 따라서 위 법조항에 따라 토지 등 소유자에게 입안제안권이 인정되는 경우에 사장․군수의 입안거부는 거부처분에 해당하게 되어 행정소송의 대상이 될 수 있을 것이다. 그러나 그 이외의 경우에 있어서는 ‘입안권’은 여전히 기초자치제단체장의 권한이므로 토지등소유자의 정비구역지정신청권은 인정되지 아니할 것이다.

한편, 정비구역의 지정 및 고시 없이 행하여지는 시장·군수의 조합설립추진위원회 설립승인에 관하여는 대법원ﾠ2014. 6. 12.ﾠ선고ﾠ2012두12051ﾠ판결에서 『1. 구 도시정비법 제13조 제1항, 제2항은 ‘시장·군수 또는 주택공사 등이 아닌 자가 정비사업을 시행하고자 하는 경우에는 토지 등 소유자로 구성된 조합을 설립하여야 하고, 위 조합을 설립하고자 하는 경우에는 토지 등 소유자 과반수의 동의를 얻어 조합설립추진위원회를 구성하여 시장·군수의 승인을 얻어야 한다’고 정하고 있다. 위 규정에 따르면, 주택재개발사업 등 각종 정비사업에 관하여 그 조합설립추진위원회가 구성되려면 그 전제로 ‘토지 등 소유자’의 범위가 확정될 필요가 있고, 또 ‘토지 등 소유자’의 범위를 확정하기 위하여는 특별시장·광역시장 또는 도지사에 의한 정비구역의 지정 및 고시가 선행되어야 한다. 따라서 이와 달리 정비구역이 지정되지 아니한 상태에서 일부 주민이 임의로 획정한 구역을 기준으로 구성된 추진위원회가 시장·군수의 승인을 얻어 설립될 수 있다고 한다면, 정비사업에 관한 제반 법률관계가 불명확·불안정하게 되어 정비사업의 추진이 전반적으로 혼란에 빠지고 그 구역 안에 토지 등을 소유하는 사람의 법적 지위가 부당한 영향을 받을 현저한 우려가 있으므로, 그와 같이 정비구역의 지정 및 고시 없이 행하여지는 시장·군수의 재개발조합설립추진위원회 설립승인은 앞서 본 법규정 및 추진위원회제도의 취지에 반하여 허용될 수 없고, 그와 같은 하자는 중대할 뿐만 아니라 객관적으로 명백하다고 할 것이다.』라고 판시하여 무효라는 취지임을 명백하게 밝혔다.